Por Jorge Velasco Cruz

Se supone que uno de los recursos que abundan en Chile es el agua. Ocho mil kilómetros de costa, 3,9 millones de km2 de espacios marítimos, 11.452 km2 de lagos y lagunas, más de 24 kilómetros cuadrados de cuerpos de hielo, además de 97 cuencas hidrográficas y otros 34 ríos transfronterizos.

En términos generales, “Chile dispone de una escorrentía total, o de una cantidad de metros cúbicos anual de agua por persona, que es superior por lejos a la media mundial, aproximadamente en unas ocho veces”, sostiene el ingeniero agrónomo César Morales, asesor del Delegado Presidencial para los recursos hídricos. En resumen, la escorrentía media total en el país equivale a 53.000 m3 por persona al año, mientras que el promedio mundial apenas llega a los 6.500 m3 por habitante.

Ésta son, aparentemente, buenas noticias. El problema, sin embargo, radica en la distribución geográfica del recurso, ya que la disponibilidad de agua dulce es asimétricamente en el territorio. Es así que, desde Santiago al norte hay apenas 800 m3 disponibles por persona, mientras que desde la capital hacia el sur la cifra asciende drásticamente a 10.000 m3 por habitante. Si se considera que el umbral mínimo establecido a nivel mundial es de 2.000 m3, encontramos que buena parte del país es deficitario.

A la ecuación, además, hay que agregarle los usos que se le dan al agua, ya que en sólo 20 años se han disparado los volúmenes utilizados por los distintos sectores de la economía. Según cifras de la DGA, el consumo por parte de los distintos sectores productivos subió un 160% entre 1990 y 2006. En aguas superficiales, el sector silvoagropecuario utiliza el 73% de los recursos, el industrial emplea el 12%, el minero usa el 9% y el agua potable se lleva el 6%. A su vez, en aguas subterráneas se calcula que el sector silvoagropecuario utiliza el 49% de los recursos hídricos, el agua potable y saneamiento se lleva el 35% y el sector industrial y minero consume el 16%.

“Si se examina desde el punto de vista de la contribución al empleo y al producto, esta ecuación se vuelve bastante más compleja. Porque si bien es cierto que la minería solamente consume el 9% del agua, esta genera sobre el 50% del PIB, pero el mayor número de empleos lo da la agricultura… Y si bien es cierto que la minería consume menos, lo hace en lugares donde el agua es escasa. Por lo tanto, la competencia por el recurso es fuerte”, concluye César Morales.

110 acuíferos sobreotorgados y déficit de precipitaciones

Todos, en definitiva, quieren un pedazo de la gran torta hídrica, lo que ha llevado a una ascendente y alarmante explotación y en varios casos sobreexplotación del agua. Si antes de 1980 se habían otorgado 63 millones de litros por segundo en derechos de aprovechamientos consuntivos y no consuntivos, entre 1981 y 2004 (23 años) se otorgaron 100 millones de l/s, y entre 2005 y 2014 (11 años) se entregaron otros 274 millones: es decir, en este último período se entregaron más del 60% de todos los derechos otorgados hasta hoy día.

Asimismo, el número de transacciones por derechos de aprovechamiento ha crecido de manera alarmante. Si antes de 1980 se habían realizado 1.149 operaciones, y entre 1981 y 2005 se habían llevado a cabo otras 49.000, y sólo entre 2006 y 2013 se hicieron 72.997 transacciones de derechos de agua.

A estas cifras hay que sumarle la escasez de precipitaciones. Según la Dirección Meteorológica de Chile, a fines de noviembre el déficit anual llegaba a 17% en La Serena, 43% en Pudahuel, 12% en Curicó, 13% en Puerto Montt y 25% en Balmaceda, por nombrar algunos sitios. “Con el cambio climático, los episodios de sequía hoy deben ser considerados elementos estructurales”, sostiene Morales.

Dada la falta de precipitaciones y la sobre explotación de los ríos, el número de cuencas afectadas por sobre otorgamiento de derechos ha ido en aumento. En total se calcula que hay 110 acuíferos en esta situación. La zona centro norte es la más afectada: mientras en la Región de Atacama hay 20 acuíferos afectados, en la de Coquimbo hay 23, en la de Valparaíso la cifra asciende a 28 (la mayor del país) y en la Metropolitana llega a 20.

Y si se observa la acumulación de agua en los embalses, las cifras son más lapidarias. Al 30 de septiembre, sólo había almacenados poco más de cinco mil millones de m3 de los 12.960 millones de m3 de capacidad que tienen los principales acumuladores del país.

La situación se ve agravada aun más por una sentencia lapidaria. “Se estima que no conocemos entre el 30% y el 40% de lo que sucede con los derechos de agua entregados, qué usos o no usos hay sobre ellos”, afirma el asesor del Delegado Presidencial para los Recursos Hídricos. Esto se refleja en situaciones prácticas, como el uso de camiones aljibes para subsanar los déficits de agua. Chile está gastando aproximadamente US$ 5 millones mensuales en este ítem. Pero lo más alarmante es dónde. “La región que más gasta en camiones aljibe es la Araucanía”, sostiene César Morales.

La otra deuda: marco jurídico e internacional

El PIB per cápita de Chile ha pasado de US$ 2.700 dólares en 1980 a US$ 18.000 en 2013; sólo entre 1990 y 2012 creció un 268,7 %. Este crecimiento conlleva una explosión en el uso de los recursos, entre los que se encuentra el agua. Por eso, tener un marco jurídico e institucional que permita su adecuada distribución es esencial.

“Chile ha tenido por lo menos ocho cuerpos legales para tratar el tema del agua, desde la Colonia en adelante”, dice César Morales. Ya en 1819 se impartió la primera medida sobre uso de “regadores”, quedando fijada la porción de agua que se podía extraer de un cauce. Después vino el Código Civil de 1855 redactado por Andrés Bello, que ya distinguía el dominio del agua entre público y privado (este último, ligado a la propiedad de la tierra).

Casi cien años más tarde, en 1951, se aprobó el primer Código de Aguas, que establecía que el agua era un bien público, cuyo uso requería de derechos de aprovechamiento y debían registrarse como bienes inmuebles en los Conservadores de Bienes Raíces. Este código entregaba a las autoridades un alto poder regulatorio, no se podía cambiar el uso y el Estado podía cancelar el derecho si no se empleaba en cinco años.

Posteriormente, con el Código de 1967, los derechos de agua volvieron a ser concesiones administrativas y el Estado podía declarar una cuenca como “área de racionalización”, pudiendo reasignar los derechos. Hasta que llegó el Código de 1981. Éste otorga derechos de aprovechamiento y señala que no hay gravámenes u otras tarifas para su concesión.

El código de aguas del 81′

“Se establece así que el derecho de aguas es el único derecho de propiedad que se otorga sin ninguna clase de exigencias, en forma gratuita y a perpetuidad. El agua es considerada un bien económico, donde el principal instrumento regulatorio es el mercado”, define César Morales. A lo que el ingeniero agrónomo agrega: “Chile tiene un código que no tiene ningún correlato posible en el mundo. Es el único país donde el agua es un bien heredable, entregado a perpetuidad, no está

sujeto a pago de tarifas o a pagos de administración. Está consagrado en la Constitución como derecho privado, aunque lo reconozca como bien público”.

Así, en diversos países se establecen periodos de concesión y causales o periodos de extinción de derechos de agua, mientras que en Chile no hay normas de pérdida por mal uso o no utilización. En Brasil y Costa Rica, por ejemplo, caducan al no utilizarse por tres años y en Ecuador se suspende la autorización si no se cumple el plazo para el inicio de la construcción de las obras hidráulicas. En España, en tanto, los derechos se entregan por un máximo de 75 años, pero se pueden revocar por el no uso de tres años. En Inglaterra se otorgan por 12 años, en Nueva Zelanda por 35 y en Sudáfrica hasta por 40, por nombrar algunos. En general, los derechos son revocados en plazos de 3 a 5 años por su no empleo o destinarlos a un destino diferente al definido en forma inicial.

Por eso, las autoridades gubernamentales desean hacer cambios en este aspecto. “Están orientados a introducir una mayor certeza respecto de la disponibilidad del recurso para todos los usuarios, incluyendo en primer lugar el consumo humano y la que se requiere para la producción de alimentos… Es necesario reemplazar instrumentos exclusivamente de mercado (en el caso del agua, totalmente desregulado) por una combinación de instrumentos regulatorios por parte del Estado con incentivos (y desincentivos) propios de un mercado que debe ser regulado”, comenta el Delegado Presidencial para los Recursos Hídricos, Reinaldo Ruiz.

A las deficiencias en el marco jurídico, se suma una alta dispersión institucional. Un estudio del Banco Mundial de 2012 indica que son 43 instituciones las que tienen que ver en Chile con la gestión y administración del agua, de los cuales quince son actores principales en el diseño e implementación. Sólo Nueva Zelanda y Grecia tienen un número similar (14 y 13, respectivamente), y Estados Unidos e Inglaterra llegan a 11, pero la norma de los otros países indica que las instituciones bajan de la decena: 4 en Australia, 5 en Francia, 4 en Israel, 6 en Italia y 6 en México, por citar algunos ejemplos.

“No hay, de esta forma, posibilidad de hacer algún tipo de gestión eficiente y de planificar. Si a eso se suma que ignoramos lo que pasa con el 30% de los derechos, el tema es complicado”, sentencia César Morales. Las soluciones son complejas. Implican realizar cambios a nivel jurídico e institucional y reenfocar las inversiones, puesto que no se saca nada con construir embalses si no hay cómo llenarlos. De todas formas, lo que está claro es que el problema es urgente. El cambio climático llegó para quedarse y las precipitaciones continuarán descendiendo.