Administración del agua en Chile, sequía y marco legal. El principal problema: “No hay buena organización para la gestión a nivel de cuenca" - Axel Dourojeanni, consultor senior en hidrología de Fundación Chile

Según el especialista en recursos hídricos Axel Dourojeanni, hoy en casi todo el mundo se enfrentan cambios radicales en el equilibrio entre oferta y demanda de agua. Para el experto en internacional lo importante no sería si el agua es propiedad del estado o de particulares, ya que la gestión de este recurso es deficiente y la situación crítica bajo ambos sistemas en la mayor parte de Latinoamérica. Entre los aspectos que considera importantes está terminar con la especulación de lo que llama ‘derechos de papel’, intensificar el uso y recarga de acuíferos, que los usuarios financien organismos técnicos y fiscalizadores por cuenca y fortalecer y dar autonomía a la institución encargada de administrar el agua a nivel nacional (hoy la DGA). 

 

“Sin dinero no se puede hacer nada. Sin funcionarios bien pagados a nivel de cuenca y a nivel nacional el sistema no funciona. Sin fiscalización el sistema no funciona. Sin la suficiente inversión en infraestructura hidráulica el sistema no funciona”, afirma Dourojeanni y señala que se debe pagar el costo de administrar un recurso tan valioso e imprescindible como es el agua (‘el vital elemento’), tal como se pagan los gastos comunes de un edificio. Es decir, los usuarios deben financiar la buena gestión, administración y fiscalización de los recursos hídricos que les ha otorgado el Estado.

SEQUÍA EN EL NORTE E INFRAESTRUTURA

En el contexto de la sequía que afecta principalmente al centro norte del país señala que en la actualidad el problema es que las precipitaciones se presentan en extremos. O sea, una alta intensidad de precipitaciones pero en un corto tiempo para luego dar paso a largos períodos de sequía, fenómeno que ha creado un diferencial entre los mínimos y los máximos mucho mayor a lo acostumbrado. “Para los que trabajamos en hidrología los extremos son los que cuentan. Es decir, si antes con embalses como los del sistema Paloma se podía captar agua y distribuirla durante dos o tres años seguidos de escasez hídrica, hoy esa infraestructura ya no logra el mismo efecto. Ante grandes precipitaciones en corto tiempo y largos períodos de sequía, ya no sirve un sistema de embalses de 1.000 Hm3, sino que se necesitaría un sistema de embalses de, por ejemplo, 7.000 Hm3, para distribuir agua durante 7, 8 o 10 años; lo que es irrealizable”, explica el consultor. 

Entre otras razones, por el costo, porque para construir infraestructura de esas dimensiones se requeriría inundar prácticamente todo un valle, además porque nunca se llenaría y también porque la evaporación desde embalses de esas características sería enorme. “Nuestra capacidad, continua el especialista, de balancear oferta y demanda tiene un límite en lo que respecta a las infraestructuras hidráulicas. Ya se ve que hoy, aunque tengamos embalses, estos están secos”.  

En opinión de Dourojeanni, sí se necesitan embalses y se necesitan trasvases, ya que si no hay infraestructura hidráulica no hay gestión del agua. Sin embargo, “hay que invertir pero se debe hacer sabiamente y la inversión debe ir a todo lo que permita retener el agua en el suelo, no solo embalses. Se tiene agua en glaciares, en humedales, se debe conservar la vegetación, desarrollar la recarga de acuíferos, etc.”, afirma el experto.

INTENSIFICAR EL USO DEL AGUA SUBTERRÁNEA PERO GESTIONAR Y RECARGAR LOS ACUÍFEROS

-Entonces, ¿qué debemos hacer desde el punto de vista del marco legal, la gestión y la infraestructura?

-Tenemos que actuar en dos frentes, el primero se refiere al buen uso del agua de que disponemos y el segundo se refiere a hacer un uso mucho más intensivo de las aguas subterráneas. La ingeniería nos dice que tenemos que balancear los períodos secos con los períodos lluviosos, entonces, ¿dónde podemos almacenar el agua cuando hay períodos excedentes? Puede ser en represas o en embalses subterráneos (los acuíferos). La recarga de acuíferos es la primera opción razonable porque estos conservan el agua sin que se evapore y tienen una gran capacidad de almacenamiento, e incluso tienen la virtud de limpiar el agua. El sistema chileno hasta cierto punto ha privilegiado la construcción de embalses de superficie, aunque solo en cierta medida, porque faltan, pero no se ha hecho prácticamente nada en lo que toca a la recarga de acuíferos. Además se ha permitido y se sigue permitiendo la sobreexplotación de las aguas subterráneas al punto de dejarlas -en algunos lugares- prácticamente secas.  

-¿En qué lugares por ejemplo y con qué consecuencias?

-Ese es el caso de las secciones de la parte baja del acuífero del valle de Copiapó (otro caso es Petorca). Ocurre que por un lado el agua del fondo de un acuífero es de peor calidad y por otro no se tiene reservas para los períodos de sequía. En Chile no hay una ley que regule la gestión de los acuíferos. Entonces, no tenemos un buen sistema de administración de acuíferos y se requiere de una legislación específica para la adecuada gestión de estos. Acá los únicos que han intentado gestionar un acuífero es la CASUB, la comunidad de aguas subterráneas de la parte baja de Copiapó, pero no tiene la posibilidad de manejar las aguas superficiales junto a las subterráneas y lo único que pueden hacer es tratar de defender lo que tienen. Pero sin recarga, porque la parte alta se queda con todo.

UNA POLÍTICA TRANSPARENTE DE RECURSOS HÍDRICOS

-¿Como experto internacional qué recomiendas o qué crees que falta en el sistema chileno?

-Lo que primero que recomiendo es que Chile debe tener una política transparente de gestión del agua. Me refiero a políticas como las que hay en Canadá o en EEUU. Eso significa antes que nada determinar dónde queremos llegar y qué queremos hacer con los recursos hídricos. Un ejemplo de política es decir: ‘se preservarán los ecosistemas vinculados al agua’. Es clave diferenciar las políticas que se refieren a las metas físicas ambientales de las políticas que se refieren a las formas de lograr esas metas físicas ambientales.

-¿Puedes extenderte un poco más sobre eso?

-Cuando se habla de gestión del agua existen dos aspectos. Uno es el de la cuenca perfectamente intervenida con el agua perfectamente administrada, por lo que hay agua limpia en los ríos, caudales ambientales, seguridad hídrica, todos acceden al agua, se eliminan los estrés hídricos y se tiene un medio ambiente con ecosistemas y humedales protegidos, cero contaminación en los cauces, etc. Es la imagen de un mundo en el cual se interviene el medio ambiente pero en que se mantienen las condiciones hídricas esenciales para que ese medio ambiente se sostenga y sustente la producción, la economía y la sociedad. Esa imagen del medio ambiente intervenido de manera adecuada, considerando la necesidad de intervenirlo para satisfacer necesidades sociales, ambientales, humanas y de los ecosistemas, hoy no está explícito (en Chile).  

El otro aspecto es el gerencial y corresponde al cómo se obtiene ese resultado u objetivo buscado. Es decir, vamos a lograr ese resultado si tenemos una institucionalidad adecuada, con una legislación adecuada, con organizaciones de usuarios adecuadas, con una fiscalización que funciona, con incentivos a favor de usar bien el sistema y, muy importante, si cobramos y generamos el financiamiento necesarios para poder realizar lo anterior... Todo eso corresponde al esquema de gestión. En Chile se confunde la visión del buen esquema de gestión con la visión del buen resultado del sistema de gestión. 

DIFERENCIAR EL FIN DE LOS MEDIOS PERO ADEMÁS UNA BUENA GESTIÓN POR CUENCAS

“En este momento en Chile se confunde fines con medios y se va directamente a la modificación de los medios antes de definir los fines. Es así que atacan al Código de Aguas como si la panacea fuera reformar este marco legal. Se parece mucho al período en que se redactó el actual Código de Aguas, en que la ideología triunfó sobre la racionalidad en el sentido de que se aceptó que si se privatizaba todo se llegaba al óptimo. Hoy en tanto otro grupo dice ‘si nacionalizamos todo llegaremos al óptimo’. Pero en los dos casos el asunto no funciona porque es mucho más que eso. Por ejemplo, si la gestión en un hospital es mala y los pacientes no mejoran, no es tan incidente si ese hospital es privatizado o nacionalizado”, señala el consultor.  

-Pero entonces la pregunta es, ¿el código como está permite una buena gestión?

-Esa puede ser la pregunta. Sin embargo, con una reserva considerando que he trabajado en todos los países de América Latina y que hoy estoy en países tales como México, Brasil, Perú, Ecuador, entre otros. En algunos de ellos el marco legal dice que el agua es un derecho inalienable, que es del pueblo, con el pueblo y por el pueblo, pero finalmente la gestión del agua es igual o peor que en Chile. En esos países se define que el agua es patrimonio de la nación, cuya gestión solo corresponde al Estado... pero el agua está contaminada en cantidades navegables, hay una enorme usurpación de agua y sobre explotación de los recursos hídricos. O sea, exactamente los mismos problemas que en Chile.  

Estos dos sistemas fallan en que no hay una buena organización para la gestión a nivel de la cuenca. Las funciones de estas organizaciones (si bien no están definidas en el sistema chileno) sí están definidas en Perú, en Ecuador, en México, países en que tampoco se hace una buena gestión de cuencas. El asunto es que hay que ir más allá de definir en una ley que se debe hacer gestión del agua a nivel de cuenca. La cosa es que se hace mal porque no se organizan bien. 

-¿Cuáles son las condiciones para una buena gestión del agua o qué es una gestión integrada de los recursos hídricos?

-La gestión integrada de recursos hídricos es la gestión de las intervenciones que múltiples actores realizan en un sistema hídrico compartido por todos ellos, pero que es una unidad. Un sistema hídrico desde que nace hasta que desemboca en el mar es un sistema único. Pero en la parte alta interviene una minera, más abajo una hidroeléctrica, luego se extrae agua para riego, en seguida interviene una zona urbana y luego otra. Todos ellos participan de un sistema compartido y cada cual hace lo que le da la gana sin preocuparse de los efectos que causa su intervención en el sistema o en los otros usuarios. Por esto, si no hay un director de orquesta que articule y le dé sentido a estas intervenciones, considerando el efecto que causa una sobre otra de manera de impedir los efectos no deseados, se vuelve un caos. 

Una analogía es por ejemplo una persona que sufre un accidente y debe ser intervenida por cuatro médicos de distintas especialidades. Si los médicos no se ponen de acuerdo para intervenir ese sistema humano, tan complejo como una cuenca, lo matan. Acá lo que estamos haciendo es intervenir en las cuencas sin consultar. La única herramienta que se está utilizando son los estudios de impacto ambiental, pero estos solo dan cuenta de los efectos de cada intervención y no del efecto acumulado de todas las intervenciones, tanto en el tiempo como toda vez que se incorpora una nueva actividad.

-¿A nivel nacional cumple la Dirección General de Aguas (DGA) adecuadamente sus funciones?

-La DGA es un buen organismo, lo que pasa es que no le dan los recursos para realizar sus funciones. La DGA genera tres veces más ingresos al Estado, entre otras cosas por las patentes de no uso del agua, que el presupuesto que asignan para funcionar. Sin dinero no se puede hacer nada. Sin funcionarios bien pagados a nivel de cuenca y a nivel nacional el sistema no funciona. Sin fiscalización el sistema no funciona. Sin la suficiente inversión en infraestructura hidráulica no funciona.  

SOBRE OTORGAMIENTO DE DERECHOS Y DERECHOS DE PAPEL

Según Dourojeanni, para recuperar el balance hídrico en los valles en que se ha sobre otorgado derechos de agua y en que se ha sobre explotado el acuífero se deben cumplir tres condiciones. “En primer lugar habría que comprar los derechos de agua excedentes o sobre otorgados y en segundo lugar se debe prohibir la venta y compra de derechos de papel. O sea, si no puedes usar el derecho, no existe”, señala.  

-¿A estas alturas, en Chile todavía existen los derechos de agua de papel?

-Todavía existen. No están eliminados y nadie ha hecho nada por eliminar los derechos de papel. En teoría un derecho de papel debería caducar después de 5 años sin uso. El problema es que el culpable de los derechos de papel es el Estado y tendría que pagar miles de millones de dólares en indemnización a quienes recibieron derechos de papel. Eso es un Transantiago. Pero eso no lo causa el Código de Aguas, eso corresponde a presiones que se ejercieron sobre la DGA para que entregara más derechos de agua que recursos disponibles (ver gráfico). Pero lo que se hizo fue devaluar el derecho de agua. O sea, hicieron funcionar la maquinita para emitir dinero sin fondos. Fabricaron derechos de agua donde no había agua y perjudicaron a todos los que tenían derechos constituidos con seguridad hídrica.

-¿Pero, aún hay derechos de papel, por ejemplo en Copiapó, aun con acuíferos sobre explotados?

-A ese acuífero entran 3.800 l/s y se extraen 8.000 l/s pero hay derechos entregados por 21.000 o 22.000 l/s, esto último no está bien determinado. Entonces, entre 8.000 y 22.000 l/s (14.000 l/s) no se han usado nunca. Eso se puede sacar del mercado simplemente definiéndolos como derechos de papel. Distinto es aquel que teniendo derechos y habiendo extraído agua, por ejemplo de un pozo de 80 m de profundidad, hoy está seco. Ese usuario no tiene derechos de papel sino que tiene derechos reales y debería ser indemnizado porque se quedó sin agua. Ese no es un especulador. Hay que sacar al especulador puro. En EEUU, por ejemplo, está prohibido vender o comprar derechos de papel ya que eso es solo especulación.

LOS USUARIOS DEBEN PAGAR PARA FINANCIAR UN EQUIPO TÉCNICO Y LA FISCALIZACIÓN

-¿Cuál es la tercera condición?

-En tercer lugar se debe crear un sistema de fiscalización real ya que aquí en Chile nadie sabe en realidad cuánta agua se está sacando. No hay fiscalización. No hay suficientes fiscales en terreno y los pocos que hay no pueden entrar porque les echan los perros. Todos los usuarios deben pagar para financiar un equipo técnico que fiscalice. Es decir, los fiscales deben ser pagados por quienes usan el agua. Por ejemplo, todos pagamos por vivir en alguna comuna para que la municipalidad nos multe por hacer ruidos en la noche. En un edificio se pagan los gastos comunes, se paga por la recolección de basura, etc. Entonces, ¿por qué no se habría de pagar por mantener funcionando el sistema hídrico del que extraigo un recurso valioso? Esto se debe financiar a través de tributos especiales pagados por los interesados. 

-¿La creación de una subsecretaría o ministerio del agua apunta en el sentido correcto?

-Como establecimos, la gestión del agua es la gestión de las intervenciones que ocurren en una cuenca. ¿Hoy quién tiene poder para decidir si una determinada intervención va a perjudicar o no? Pero si la autoridad del agua no tiene peso político cómo va a enfrentar, por ejemplo, a un ministro de minería que se ufana de haber conseguido una inversión de 20.000 millones de dólares para el país. El director nacional le va a decir ‘un momento, usted no puede desarrollar proyectos por US$20.000 millones en el norte si primero no dispone del agua, recurso que no puede provenir de derechos de papel, por lo que va a tener que desalar, etc. Como administrador del agua de un país se debe tener autoridad y un nivel que permita hablar con el presidente de la república de igual a igual. 

Cuando se apuesta por un Código de Aguas determinado y se apuesta a reformar la DGA y convertirla en Subsecretaría o Ministerio del Agua, cuando se apuesta a capacitar a la gente, se está desarrollando la hipótesis de que con un Código con cierta orientación, con una institucionalidad más fuerte, con más personal de fiscalización, con más educación, etc., se logrará tener agua de buena calidad en los ríos, adecuada distribución del recurso y un buen ordenamiento de uso del territorio.  

-¿Cuáles son los cambios fundamentales que requiere el Código de Aguas del 81’?

-Tendría mucho cuidado con los cambios al Código de modo de reformar solo aquellas cosas que impiden garantizar la seguridad hídrica, asegurar la equidad en el acceso al agua, una gestión integrada a nivel de cuenca y una buena fiscalización. O sea, haría las modificaciones como los australianos. Las modificaciones de la legislación del agua en Australia fueron hechas en función de objetivos claros, explícitos, transparentes y previamente definidos y además se hizo en relación al territorio donde se iba a aplicar. Es decir, no se hizo un código general. Llevado a nuestro caso, no se aplica el mismo código para todo el territorio, sino que un código especial para el norte, uno para el centro y otro para el sur. Debemos decidir qué es lo que queremos o esperamos conseguir con el nuevo código. Luego se debe definir qué está impidiendo desde el punto de vista legal o institucional, la consecución de esa meta. No se debe partir de premisas tales como ‘hay que nacionalizar el agua’ porque eso es tan estúpido como privatizar el agua.